byrokracie

I. Vymezení pojmu; II. Proměny byrokracie v absolutní a konstituční monarchii; III. Postavení byrokracie a úřednictva v republikánském období.

I. Vymezení pojmu

V doslovném překladu panství → úřednictva či → úřadů. Pojem byrokracie či úřednictva není ani v teorii a ani v praxi užíván jednotně. Velké rozdíly ve výkladu tohoto pojmu tkví v teritoriální úřednické praxi a v dobové podmíněnosti samotného jevu.

U Anglosasů je tento termín spjat s hodnotícími a ideologickými představami oddanosti byrokracie, tedy anglicky civil service obecné věci. V německém prostředí převažuje spíše termín Beamtenbürgertum a je v něm evokována spíše oddanost státu než obci, neboť vznikl za fridericiánské epochy v Prusku a byl přetvořen monarchistickým liberalismem vilémovské doby. Právě německá sociologická teorie velmi často ztotožňovala všechny typy byrokracie s pojmem všeho úřednictva vůbec. Navíc toto německé pojetí byrokracie bylo spojeno s vírou v progresivní vývoj západoevropské → civilizace ve směru rozumné racionalizace společenského života za přispění úřednictva. Původně francouzské slovo byrokracie je ale často také chápáno jako obecně společenský jev spíše s hanlivým přízvukem, který odsuzuje těžkopádnost, strnulost a neživotnost úřednického aparátu. V pozdější době je však byrokratická činnosti stále více chápána jako pozitivní činnost, která tkví v profesionálním vykonávání státní moci a veřejné správy.

Úkolem byrokracie v moderním státě je tedy profesionální vykonávání → vlády a → správy jak ve smyslu operativní a někdy i koncepční metodické činnosti při řešení každodenních praktických i dlouhodobých problémů spojených s rozvětveným společenským a veřejným životem jednotlivce i státního celku. Za základní pojmové znaky moderní byrokracie či úřednictva jsou obecně považovány přesné kompetenční rozdělení činnosti úřednického aparátu, hierarchie uvnitř úřednictva, instanční postupy, monokratický systém, odborné školení, tedy profesionalizace, neosobní oddanost službě, pravidelné odměňování a penzijní zajištění.

II. Proměny byrokracie v absolutní a konstitučním monarchii

Profesionální byrokracie se začala tvořit při vzniku novodobých absolutistických států. Během 19. století se úkoly byrokratické činnosti změnily a rozšířily v důsledku proměny absolutistických států v konstituční a v důsledku proměny společenského a hospodářského života v duchu → liberalismu. Častá kritika byrokracie ze strany veřejnosti v počátcích liberálního konstitucionalismu plynula – a dodnes vlastně ještě plyne – z rozporu mezi chápáním funkce byrokracie jako státního mocenského tělesa s formalizovanou kompetencí a mezi vykonáváním efektivní služby pro veřejnost. Tato kritika byla vedena většinou z liberální pozice boje proti mechanicky, šablonovitě a bezmyšlenkovitě spravovaným záležitostem a proti zcela formalizované a neoduševnělé činnosti byrokracie. Liberalismus se snažil omezit politický vliv byrokracie a její činnost redukovat na právní ochranu sociálních a hospodářských zájmů → státu.

V agrárních společnostech byla až hluboko do 19. století nejvyšší úřední místa obsazována většinou → šlechtou, i když i modernizovaný postjosefinský stát se snažil omezit vliv šlechty jako sociální a mocenské skupiny na vládu. Jádro byrokracie tvořilo vysoké státní úřednictvo, i když vrchnostenské, vysoké soukromé či později podnikové úřednictvo provádělo také ve svém obvodu činnosti některá strategická rozhodování. S byrokratizací státní správy prostřednictvím → dvorem jmenovaných profesionálních → úředníků souvisel také už od → tereziánských reforem postupný přechod od kolegiátního rozhodování dekasteriálních úřadů k osobní odpovědnosti vedoucích úředníků a k písemnému zaznamenání veškerých úředních rozhodnutí. Císař Josef II. se snažil zvýšit pracovní výkonnost státní byrokracie a vytvořit pro ni i jistý etický kodex, který byl postaven na osvícenské ideologii služby státu. Z velké míry tak napodoboval pruský byrokratický systém, ovšem s tím rozdílem, že se snažil administrativně modernizovat historicky, národnostně a kulturně složitější státní útvar. Po stránce jazykové vedla absolutně byrokratická centralizace mnohojazyčné habsburské říše nakonec k dočasné nadvládě jednoho → úředního jazyka, který se stal de facto → státním jazykem. Zároveň od josefinského období probíhalo odlučování speciální odborné úřední agendy od vlastní politické činnosti, což vedlo k tomu, že konkrétní územní správa nabyla především policejně politické povahy. Postupně byla tato činnost izolována od ostatního společenského života, což zase vedlo až ke kastovnímu odcizování byrokracie od ostatní společnosti. V první polovině 19. století se v › habsburské monarchii etablovala nejprve asi třicetitisícová kasta vyšších císařských byrokratů a asi pětaosmdesátitisícová vrstva nižších státních, magistrátních a vrchnostenských úředníků, která formovala ducha vlády a čím dál tím víc i ducha společnosti. Těchto sto dvacet tisíc vážených, císaři oddaných a státem materielně zajištěných úředníků prošlo stejným vzděláním, četlo stejné předpisy a vyznávalo stejné hodnoty. Svým konáním zajišťovali stabilitu vnitřních poměrů bez ohledu na to, jaký císař zrovna vládl. Za to se jim a posléze jejich i rodinách dostávalo mzdy, penzí a podpor, což je především odlišovalo od sociálního postavení ostatního obyvatelstva.

Až do roku 1848 zůstala nejnižší územní správa v rukou pozemkových → vrchností. Zlom nastal po → revoluci 1848–1849. K zásadní přestavbě byrokratického aparátu došlo ve dvou etapách. Nejdříve během samotné revoluce a → neoabsolutismu a posléze v 60. letech 19. století v souvislosti s obnovením konstitučního života. Výsledkem bylo odstranění → patrimoniální správy, která až doposud obstarávala prvoinstanční veřejnou správu. Její kompetence převzaly státně byrokratické orgány (→ okresní hejtmanství). Centrální úřady byly rozděleny podle věcné kompetence. Zároveň byl položen základ dvojkolejnosti veřejné správy vybudováním rozsáhlé místní → samosprávy. Současně byly odstraněny poslední zbytky kolegiátního systému organizace → státní a → zemské správy. Celá byrokratizovaná státní správa byla důsledně podřízena monokratickému principu, při němž jenom šéf správního orgánu byl odpovědný za jeho činnost a ostatní úředníci se staly jeho podřízenými pomocníky. Dalším zřejmým znakem rakouské byrokracie konstitučního období byla snaha tuto vrstvu nenacionalizovat, což se u státních orgánů víceméně podařilo. Samosprávná grémia však rychle podlehla duchu → nacionalismu, protože samosprávné úřednictvo se z velké části rekrutovalo z měšťanského a selského prostředí a většinou úřadovalo jenom v mateřštině. Vytvořilo tak přirozenou hráz proti přílišnému byrokratickému → centralismu.

Přirozenoprávní pojetí samosprávy spojené v politické rovině paradoxně s konzervativní argumentací historického státního práva se pak stalo vítanou ideologickou i faktickou zbraní českého nacionalismu a způsobovalo také latentní animozitu mezi státní správou a samosprávou. V → Předlitavsku tak vznikla byrokracie dvojí povahy a účelového zaměření, s dvojí odlišnou mentalitou a nacionálním složením. Samosprávné úřednictvo se necítilo být vázáno povinností věrnosti a oddanosti státu, ale pouze → zemi, → okresu či → obci.

Na druhé straně bylo státní úřednictvo důsledně vedeno v duchu idey úřednické neutrality, která vyústila spíše v nadstranickost a nikoliv v nepolitičnost úřednictva. Tak byl vytvářen ideologický základ pro existenci silného právního státu v duchu idey naprosté loajality a oddanosti státu a → panovníkovi. Ve státě rozervaném státoprávními a nacionálními boji jako habsburská monarchie mohla pouze tato idea udržet pohromadě státní stroj a také jednotnost rozhodování celého byrokratického aparátu. Nadstranickost, chápána jako věrná služba císaři, tvořila v → Rakousku nezbytnou ideovou základnu byrokratického státního aparátu. Tím lze vysvětlit i neoddělitelnou spojitost mezi ideologií nadstranickosti rakouské byrokracie a jejím politickým → konzervativismem. Politický konzervativismus měl také společnou sociální základnu. Konzervativní šlechta a byrokracie zůstávaly věrnou oporou dynastického státu, který se musel v době liberalismu a nacionalismu opírat především o tyto sociální vrstvy. Úplně nejvyšší vrstva rakouská byrokracie se rekrutovala především z řad šlechtických druhorozenců. Idea nadstranickosti a naprosté oddanosti panovníkovi vedla pak ve vzrušených dobách nacionálních bojů k odcizení státní byrokracie společnosti, zvláště pak slovanské. Dále bylo možno v období konstituční monarchie pozorovat rozpor mezi postupně demokratizovanými zákonodárnými sbory a vlastní výkonnou a velmi byrokratizovanou složku státního aparátu.

Počátkem 20. století prošla rakouská byrokracie procesem zmasovění. Ve veřejné správě nabývaly většího významu než samotné politické rozhodování procesy spojené s řízením sociálních, hospodářských a technických úkolů státu, neboť v této době vzrostl význam státního intervencionismu do mnoha oblastí, které byly v liberální éře považovány jen za soukromokapitalistickou doménu. Pod vlivem tohoto vývoje se změnila také sociální skladba byrokracie. V této době lze pozorovat poprvé výraznější nacionalizaci především nižšího úřednictva. Ale i přesto Rakousko, respektive Předlitavsko zůstalo i nadále konstitučně monarchistickým státem, jehož soudržnost byla založena na existenci respektované dynastie a loajální oddanosti vyšších společenských vrstev, byrokracie a → armády této dynastii. Účast nižších společenských vrstev na státní moci de facto oslabovala vnitřní soudržnost státu. Začalo totiž výraznější oddělování vyšší a nižší byrokracie. Nižší úřednictvo se rychleji nacionalizovalo, čehož nejmarkantnějším důkazem byl vznik prvního českého všeúřednického časopisu Český úředník v roce 1909, kde byla vědomě demonstrována idea nacionálního semknutí českého úřednictva. I když se konzervativní rakouský státně byrokratický aparát nechtěl přizpůsobovat změnám společenské reality po roce 1900, přesto tyto procesy zanechávaly v jeho řadách stopy.

Za → první světové války se poměr byrokracie k státu dvakrát měnil. Na začátku byla tradiční pouta k panovníkovi utužena a byrokracie se stala skutečnou vládnoucí vrstvou, neboť rozhodovala při vyloučení → parlamentů a → sněmů o chodu státu a hospodářství. Ke konci války došlo v důsledku politického uvolnění k oslabování byrokratické soudržnosti. Byrokracie se sebezáchovně částečně nacionalizovala hlavně v důsledku selhávaní systému → válečného hospodářství a zásobování. Místní hospodářský partikularismus byl pak jednou z hlavních příčin snadného přechodu rakouské byrokracie do nové role v → nástupnických státech. Tzv. Hussarkův manifest z 16. 10. 1918 jí pak i formálně umožňoval přejít do nových státně politických poměrů bez výčitek svědomí.

III. Postavení byrokracie a úřednictva v republikánském období

→ Československá republika přejala velkou část úřednického aparátu z konstituční monarchie. Nově centrální úřady nebylo možno budovat bez přispění bývalé vysoké rakouské byrokracie. Pouze na → Slovensku nebyl starý uherský správní aparát použitelný. Zde musela být vytvořena byrokracie zcela nová, která se skládala převážně z českých úřednických kádrů opět převzatých především z konstitučně monarchistického období. Část nové československé státní byrokracie byla získána návratem českého úřednictva z Vídně, Haliče a balkánských provincií bývalé habsburské monarchie. Nepřátelský postoj především proti bývalým nejvyšším vídeňským úředníkům, kteří přešli do republikánského státního aparátu, byl prezentován jen ze strany → odborů. Jádro rekonstrukce státně byrokratického aparátu tvořilo také získání nové byrokracie ze samosprávných, technických, komorních, hospodářských a soukromých organizací, korporací a → spolků. → Ministerstvo zahraničí a diplomatický sbor byly nově tvořeny za pomoci zahraničních Čechů. Hospodářský a správně byrokratický aparát tvořily domácí úřednické kádry, které nastupovaly na místa propuštěných německých úředníků. Nacionální moment při vytváření nové republikánské byrokracie se prosadil především při tvorbě četnických, policejních a soudních složek nového státu, kde byla dávána přednost mladším českým úřednickým kádrům, neboť nemalá část bývalého byrokratického aparátu zaniklé říše odmítla složit přísahu věrnosti a tím uznat nový stát.

Na některá vysoká byrokratická místa nastoupili také méně kvalifikovaní kandidáti s republikánskou revoluční minulostí. Odborná kvalita kandidáta byla tak poprvé nahrazena revolučními, převratovými či jinými politickými a vojenskými zásluhami, neboť noví držitelé moci byli nuceni odměňovat své příznivce. Tato praxe nabyla nejobludnějších rozměrů až po roce 1939, respektive po roce 1948. Každý politický převrat znejistil a proměnil byrokracii a měnil také jejího ducha. Základní linka proměňování byrokratického ducha ve 20. století by mohla být zjednodušeně vyjádřena pohybem od konzervativního monarchismu, k demokratickému republikánství a odtud k totalitárně stranickému poručníkování. Přitom se vždy zásadně proměnil poměr mezi → občanem a byrokratem. Postupné narovnávání tohoto vztahu k obapolné spokojenosti obou zainteresovaných stran v rámci demokratických republikánských tradic bude těžkým a dlouhodobým procesem, který bude zřejmě v budoucnu sledován a kontrolován z nadnárodního centra.

Dalším novým procesem v tvorbě a chování byrokracie, který bylo možno vysledovat v období tzv. → první Československé republiky byla snaha ovládnout byrokracii → politickými stranami, respektive jejich politickými ústředími. Byrokratický aparát převzatý bez větších změn z habsburské monarchie byl za republiky roztříštěn do systému pevně organizovaných politických stran. Po roce 1939, respektive 1948 byl tento trend doveden k naprostému podřízení pouze jedné politické straně a jedné ideologii. Podřízení byrokracie jedné straně se stalo také jedním z hlavních znaků totalitárního státu. Výběr vedoucích byrokratických kádrů se primárně podřizoval nikoliv kvalifikačnímu stupni, zkušenostem a časové pragmatice, ale především stranické příslušnosti, tedy de facto partajní protekci a loajálnosti a devótnosti vůči ní. Tento trend tedy ve 20. století směřoval od stranicko politických protekcí při obsazování míst ve veřejné správě v pluralitním politickém prostředí k témuž systému, který byl ale naroubován na jednu státostranu. Již v období let 1918 až 1938 ztratila nová republikánská byrokracie pevné nadosobní společenské hodnoty. Tradice formální nestrannosti byrokracie vytvořená v počátcích vzniku právního státu v 19. století zmizela. Byrokracie, která byla několikrát ve 20. století postižena platovou nivelizací, úpadkem společenské prestiže a politickými převraty, ztratila stimuly, jež by vedly k utváření a upevňování jejich mravních, profesních a politických hodnot a jež by byly schopny překonávat dobové mocenské tlaky a nástrahy korupce.

Úřednictvo za první republiky se dělilo na státní a veřejné, kam patřili například úředníci městští, techničtí či samosprávní. Úřednický aparát narůstal modernizací státu například v hospodářské sféře v důsledku povinné kartelizace, regulace → nezaměstnanosti, přípravou na obranu státu, nebo v souvislosti s nárůstem veřejné a soukromé → dopravy, respektive v důsledku vzniku specializovaných policejních sborů. V roce 1925 byl počet státních zaměstnanců snížen po revizi a reformě státní správy z 316 600 na 279 400. V roce 1930 dosáhl podíl úřednicko zřízenecké vrstvy ve společnosti 17,2 % obyvatelstva, z toho úředníků bylo 6,3 %, zřízenců 8,2 %, penzistů 2,7 %. Mezi úředníky byli tehdy ovšem započítáni učitelé, lékaři, kněží, důstojníci, soudci a novináři. Do roku 1937 úřednický stav opět narostl na 326 550 osob.

Privilegované postavení zaujímali vysocí státní byrokraté, tedy úředníci státní správy, kterých bylo k roku 1937 evidováno na 68 400 osob. Jejich platy se pohybovaly podle kategorie od 1 500 do 6 500 Kč. Před první světovou válkou byl platový systém státních zaměstnanců založen na principu odměny podle zásluh, měřených jednak stupněm úředníkova předvzdělání, jednak kvalifikací a dále kombinovaný časovou pragmatikou. Vydáním platového zákona v roce 1926, který ukončil poválečné krátké nivelizační období, založené na zásadě potřeby, byl opět tento princip zásluh a let postaven za základ platového systému. Od té doby byla zvláště republikánská státní správní byrokracie opětovně spolehlivým vykonavatelem a ochráncem státních zájmů. Vývoj organizace politické správy po nahrazení župního zákona organizačním zákonem v roce 1927 zvýšil význam odborné byrokracie v struktuře státní správy na úkor laického živlu ve veřejné správě. Od té doby začala jasně nabývat převahy profesionální byrokracie nad byrokracií samosprávnou a technickou, což bylo potom dotvrzeno omezením samosprávy v oblasti finanční, jimiž byly podvázány finanční zdroje samosprávy, a tím i velmi zmenšena její další iniciativní činnost v rámci → regionů. Tento trend byl posléze v důsledku mezinárodně politických a vnitropolitických událostí po roce 1939 neustále prohlubován a skončil v období po roce 1948 jasnou podřízeností samospráv státní správní a technické byrokracii. Částečně se zastavil až po roce 1989.

Byrokracie tvořila a tvoří především výkonnou složku státního aparátu. Její struktura je určována vývojem politické složky státu a je místně časově proměnlivá. Politický význam byrokracie závisel na intenzitě zásahů státu do života společnosti a ovšem také na státní formě. Význam a povaha byrokracie byly ovlivňovány jejím sociálním složením. V průběhu doby bylo sociální složení byrokracie výrazně demokratizováno. Neustále také stoupal význam ideologie jako vnitřního jednotícího pouta byrokracie. Společenská prestiž byrokracie v důsledku častých politických převratů a zmasovění samotné byrokracie naopak postupně klesala. Je ale zřejmé, že zmechanizovaný a zformalizovaný společenský a státní provoz se ani v budoucnu neobejde bez výkonné a vzdělané byrokracie.

Literatura

Józef Olszewski, Byrokracie, Praha 1911
; Jan Mertl, Byrokracie. Studie politickosociologická, Praha 1937
; István Szentpéteri, The development of interpretation of bureaucracy, Szeged 1968
; Václav Průcha, Sociální struktura československé společnosti v předmnichovské republice, Praha 1970
; týž, Změny v sociální struktuře československé společnosti v letech 1938–1945, Praha 1970
; Martin Albow, Bureaucracy, London 1970
; Peter Michael Blau, Bureaucracy in modern society, New York 1971
; Stanley Diamnod – Wolf-Dieter Narr – Rolf Homann (hrsg.), Bürokratie als Schicksal?, Opladen 1984
; Zdeněk Deyl, Sociální vývoj Československa, Praha 1985
; Karl Megner, Beamte. Wirtschafts- und sozialgeschichtliche Aspekte des k. k. Beamtentums, Wien 1986
; Waltraud Heindl, Gehorsame Rebellen. Bürokratie und Beamte in Österreich 1780 bis 1848, Wien–Köln–Graz 1991
; Alexandra Špiritová, Slovník představitelů státní správy v Čechách v letech 1805–1918, Praha 1993
; Milan Kučera, Populace České republiky 1918–1991, Praha 1994
; Jana Machačová – Jiří Matějček, Nástin sociálního vývoje českých zemí 1781–1914, Opava 2002
; Zdeněk Kárník, České země v éře první republiky (1918–1938), Praha 2003.

Milan Hlavačka